摘要:建議設(shè)立以政府采購制度和國庫集中收付的財政支付體系為框架的政府投資項目管理體制, 以保證政府投資項目實施過程中的“公開、公平和公正”,并以效益為目標,從而實現(xiàn)納稅人資金使用效 益最大化.
    關(guān)鍵詞:政府投資項目;政府采購;管理體制
Abstract:This paperputs forwardsuggestions thataneffective governmentinvestmentprojectmanagementsys- tembased on the governmentprocurementsystemand the revenue central paysystembe established to achieve openness, fairness and justice in the process of implementation and to maximize taxpayer\' s interest as well.
    Key Words:government investment project; government procurement; management system 1政府投資項目管理研究的意義 1.1政府投資項目概念。政府投資項目是指為了適應(yīng)和 推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展,為了滿足社會的文化、生 活需要,以及出于政治、國防等因素的考慮,由政府通過財 政投資,發(fā)行國債或地方財政債券,利用外國政府贈款以及 國家財政擔保的國內(nèi)外金融組織貸款等方式獨資或合資興 建的固定資產(chǎn)投資項目。政府投資項目又可稱為財政性投 資項目[1]。政府投資項目不同于一般的企業(yè)投資項目。企業(yè) 投資項目的投資人與業(yè)主通常為同一主體。而政府投資項 目的投資人通常為納稅人,業(yè)主往往為建設(shè)單位,二者割 裂,如果缺乏有效的政府投資項目管理體系,缺乏監(jiān)管機構(gòu) 對工程的監(jiān)管與約束容易造成資金的浪費,滋生腐敗現(xiàn) 象.
    1.2政府投資項目管理體制研究的意義。在基本建設(shè)領(lǐng)域 內(nèi)有兩大建設(shè)投資主體:政府投資和企業(yè)投資。在市場經(jīng)濟 國家,政府對企業(yè)投資的管理比較寬松,而對政府投資的管 理十分嚴格。我國現(xiàn)階段對政府投資項目和非政府投資項 目的管理沒有進行很好的區(qū)分,政府投資項目的管理仍沿 用過去的基建體制,實行多頭管理,導(dǎo)致管理真空。政府投 資基本建設(shè)領(lǐng)域存在著戰(zhàn)線過長、投資額不斷突破的現(xiàn)象, 產(chǎn)生了項目浪費大、工期長、質(zhì)量低,新增固定資產(chǎn)往往不 能預(yù)期形成新的生產(chǎn)能力等問題。在我國對政府投資項目 和非政府投資項目進行區(qū)別管理的意義在于如下兩個方 面:一是加快我國工程建設(shè)領(lǐng)域市場化改革的進程。在工程 建設(shè)領(lǐng)域,投資主體多元化的趨勢日益明顯。私人投資在工 程建設(shè)領(lǐng)域的比重越來越大,政府投資已經(jīng)只占很小的一 部分。但是,我國現(xiàn)階段的工程建設(shè)領(lǐng)域管理仍采取“一刀 切”的辦法,即不管是政府投資項目和非政府投資項目,一 律按照我國工程建設(shè)法律法規(guī)進行嚴格管理,而我國目前 的工程建設(shè)法律法規(guī)由于受傳統(tǒng)體制的影響,對工程建設(shè) 市場管得太死,政府角色錯位,管了很多不該管的事,這樣 嚴重影響了我國工程建設(shè)領(lǐng)域市場化改革的進程。應(yīng)該對 政府投資項目和非政府投資項目區(qū)別對待,對非政府投資 項目采取更加寬松的政策,對政府投資項目采取現(xiàn)有的或 更嚴格一點的政策。二是有利于培育我國規(guī)范的政府采購 市場。把政府投資項目從工程建設(shè)領(lǐng)域里抽出來,便于把他 納入政府采購的范圍,與國際慣例接軌。政府投資項目是市 場經(jīng)濟的產(chǎn)物,因此必須掌握市場交易規(guī)律,特別要摒棄過 去習(xí)慣用計劃手段和行政命令方式管理基本建設(shè)項目的傳 統(tǒng)作風,必須遵循國際慣例對政府投資工程實施科學(xué)管理, 使其更加規(guī)范化、法制化,提高效益。依據(jù)市場經(jīng)濟規(guī)律采 用競爭性招投標方式公開選擇承包商和供應(yīng)商,一旦與承 包商簽訂了政府投資項目采購合同,雙方就是平等的民事 主體關(guān)系,必須遵守誠實守信、平等互利以及等價有償?shù)仁?場經(jīng)濟的規(guī)則。目前,我國政府投資項目的業(yè)主與投資主體 不為同一主體人,使政府投資工程主體尚不明確,從而造成 政府投資工程管理與監(jiān)控的盲區(qū),造成資金的浪費、產(chǎn)生了 腐敗等現(xiàn)象,使納稅人的利益受到了損害。對該問題的研究 與解決,必將加速我國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟的融合,也能促進我 們更好地依照國際慣例對政府投資項目實施科學(xué)管理.
    2政府投資項目管理體制的完善 解決現(xiàn)有政府投資項目管理體制所存在的問題,需要 系統(tǒng)地對現(xiàn)有管理體制中不合理的部分進行變革。文中建 議設(shè)立以政府采購制度和國庫集中收付的財政支付體系為 框架的政府投資項目管理體制,為使政府采購制度和財政 支付體系的效用得以充分地發(fā)揮,配套的招投標制度、造價 工程制度改革和信息化建設(shè)也勢在必行。只有這樣才能保 證政府投資項目實施過程中的“公開、公平和公正”,并以 效益為目標,實現(xiàn)納稅人資金使用效益最大化.
    2.1將政府投資項目納入政府采購市場。在我國現(xiàn)階段 政府采購,也稱公共采購,是指各級政府為了開展日常政務(wù) 活動或為公眾提供公共服務(wù)的需要,在財政的監(jiān)督下,以法 定的方式、方法和程序(按國際規(guī)定一般應(yīng)以競爭性招標采 購為主要方式),利用國家財政性資金和政府借款,從國內(nèi) 及國際市場上為政府部門或所屬公共部門購買商品、工程 及服務(wù)的行為。政府采購不僅是指具體的采購過程,它是采 購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱.
    在國外發(fā)達的市場經(jīng)濟國家,政府投資項目一般被納 入政府采購市場,我國政府采購市場還處于培育階段,將政 府投資項目納入政府采購市場,構(gòu)筑與國際慣例接軌的政 府采購市場,將會推動整個工程建設(shè)投資領(lǐng)域的發(fā)展。政府 工程采購是政府采購的重要組成部分,占全部政府采購的 65%左右。由此可見,政府工程采購在政府采購中占有很重 要的比重,規(guī)范政府工程采購具有十分重要的意義。實行政 府工程采購的目的是為了保證工程質(zhì)量,縮短建設(shè)工期,節(jié) 約投資,提高經(jīng)濟效益和防止政府采購中的腐敗行為。我國 政府投資項目的工程采購就是指政府工程采購(即施工招 標或發(fā)包),并且兼容貨物和服務(wù)采購.
    2.1.1政府采購原則。①“三公”原則。“三公”原則就是公 開、公平、公正原則。公開是指政府采購信息應(yīng)當公開發(fā)布; 公平是指供應(yīng)商在整個采購活動中能夠獲得平等對待;公 正是指政府采購方式所確定的采購程序能夠保證采購方選 擇應(yīng)該選擇的供應(yīng)商。②競爭性原則。競爭是指政府采購 方式所確定的采購程序應(yīng)保證能夠吸引足夠多的符合條件 的供應(yīng)商參與到采購活動中。③講求效益原則。效益是指 政府采購方式所確定的采購程序能夠保證采購方最大限度 地降低采購成本,提高采購效率,縮短采購周期[2].
    2.1.2我國政府投資項目采購的主要問題。雖然2003年 全國的政府采購規(guī)模比上年有了大幅度增長,采購范圍已 擴展到信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)、醫(yī)療設(shè)備采購、簡單的工程項目 等,但工程作為財政支出大項占的比重仍然很低。①市場 公開化程度低。一是行業(yè)壟斷。市政、水利、環(huán)保、交通、世行 貸款項目等工程市場,各主管部門都有自己的專業(yè)公司,按 行業(yè)劃分,各自為政,不愿開放。二是地域封鎖。被迫進入市 場進行招投標的項目,由于信息公開程度的限制,在相對的 地域范圍內(nèi),符合資質(zhì)條件有資格參與競爭的企業(yè)非常有 限,外來企業(yè),往往以“不利于后續(xù)保修”、“不了解資信狀 況”等理由被拒之門外。②資金浪費嚴重。有的部門打著公 共工程的招牌,爭預(yù)算,要項目,隨后交由所屬的“專業(yè)公 司”承建,成無工程預(yù)算,成小工程大預(yù)算,壟斷工程任務(wù), 公共工程成了被瓜分的對象。③采購主體不明確。我國現(xiàn) 行投資體制是主管部門申請立項,計委管計劃,財政管資 金,建委管發(fā)包,業(yè)主單位負責現(xiàn)場管理。各部門各管其事, 公共工程政府采購無具體人格化的代表。④我國的工程建 設(shè)和大宗物資的采購采取的是行政審批制,缺乏競爭。結(jié)果 一方面造成國家急需建設(shè)的項目如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育科 學(xué)、環(huán)境保護等缺乏公共資金支持,而另一方面一些“關(guān)系” 項目造成資金使用的巨大浪費的局面.
    以上問題的存在,一方面沒有建立健全統(tǒng)一的政府項 目審批機制和約束機制,使得部門管理分散、缺乏協(xié)調(diào)性; 另一方面,缺乏透明性和制度的先進性。建立政府采購制 度,政府投資項目采購以最經(jīng)濟有效方

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