提　要:我國正處于社會轉型時期,隨著城市化的速度日益加快,越來越多的城市問題開始凸顯出來。政府機 關如何有效地進行城市管理成為一個重要的課題。城市管理綜合執法就是這樣一種有益的探索。弄清城市管理綜 合執法的緣起、問題及對策,對于完善行政執法體制改革有著重大的意義.
    關鍵詞:城市管理;綜合執法;相對集中行政處罰權 　　

    綜合執法是改變多頭執法、重復執法的有效途徑,也是 城市管理執法體制改革的發展趨勢。因此,建立和完善城市 管理綜合執法體系是深化城市管理執法體制改革,妥善解決 城市管理與行政執法之間的客觀矛盾,革除行政執法中的種 種弊端,理順行政執法關系,建設現代化城市的重要依托。不 過,在探討城市管理綜合執法這個問題之前,筆者要先說明 一個問題。國務院在確立相對集中行政處罰權試點中,采用 的是綜合執法的概念。由于城市管理是一個涉及面廣,管理 相對復雜的領域,所以城市管理的某些方面是試點工作的重 點。因此,本文所講的城市管理綜合執法從目前的試點來 看,主要就是城市管理領域的相對集中行政處罰權.
    一　城市管理綜合執法的現存問題 (一)執法依據滯后　城市管理綜合執法改革源于城市 管理相對集中處罰權改革。1996年《中華人民共和國行政處 罰法》的出臺,為城市管理執法體制的改革提供了契機。但是 我國目前關于城市管理相對集中行政處罰權配置的法律依 據分散在各種地方性法規、規章甚至國務院的有關文件之 中,缺乏具體、明確的規定,同時,這些地方性法規、規章較之 法律不具有穩定性,若發生變動,執法依據也隨之變化。一 方面它們之間不具有統一性,各地都按照自己的試點情況, 制定地方性法規規章,但是他們都是各自為政,在全國范圍 內對于某些重要的問題沒有進行統一,導致了混亂的產生; 另一方面它們與現行的一些單行的法律法規沖突,如《城市 規劃法》、《環境保護法》、《城市市容和環境衛生管理條例》 等,它們都規定由業務主管部門實施行政處罰權,從法律效 力上來講,它們要高于地方性法規規章,而且也與《行政處罰 法》的規定沖突。所以,如果要深化城市管理綜合執法,首先 必須要解決執法依據上的問題.
    (二)執法機構混亂　根據《行政處罰法》第十六條規定, 意味著可由現有的行政機關承擔綜合性的執法職能,其他有 關部門的執法權發生轉移;也可以按政府組織法成立一個新 的機關,專門行使行政處罰的綜合執法權。而綜合執法權的 獲得,又有兩種法定方式,即國務院依職權和省級人民政府 依國務院授權。從城市管理綜合執法機構的設置來看,一部 分是設立城市管理綜合執法局,設置組織機構、進行人員編 制、有專門的財政經費來源,使其身份合法化。另一部分是 賦予原有市容管理、監察等機關相對集中行政處罰權,然后 更名為城市管理綜合執法局或直接實行“一套班子,兩塊牌 子”。這樣就使得機構稱謂、機構性質等有人為復雜化之嫌, 不利于城市管理綜合執法改革的進一步深入.
    (三)執法范圍擴大化　國務院法制局批準的執法改革 試點,僅限于狹義的城市管理領域,以集中行使行政處罰權.
    但是從試點的情況看,除少數地方作了少于七方面的限制性 規定外,大多數都作了擴張性規定。執法范圍不統一造成的 弊端非常明顯:一是不利于法制統一。各地執法各自為政, 影響了行政執法嚴肅性;二是沒有統一的主管業務上級,不 利于各地進行正常業務交流,以提高業務水平;三是一些地 方執法范圍過大,增加了執法人員熟悉掌握有關法律、法規 的難度,增加了工作強度,造成了執法不到位情況.
    (四)執法體制不順　從試點情況來看,城市管理綜合執 法存在體制不順的問題.
    1、從綜合執法機關的內部體制來看,執法體制混亂。按 集中行政執法權的要求,需要設立一個獨立的執法機構來執 行那些權屬不明、職能交叉的執法權。按照“屬地管理”原則 和“城市管理重心下移”要求,建立“兩級政府、三級管理”的 新體制。省、州一級不再設立綜合執法機構,在市區(縣)兩 級政府設立綜合執法機構。市區兩級分別進行綜合執法,區 對街道則進行垂直管理,執法隊伍派駐街道,街道以區綜合 執法部門名義執法。但是實際存在三級不同的管理模式,具 體操作更是不一而足,執法機關內部的關系沒有理順.
    2、從綜合執法機關和各業務主管機關的關系來看,執法 體制不順。按照行政管理科學化、法制化的要求,管理權、審 批權與監督權、處罰權分別由不同的行政機關行使,有利于 在相關的行政權之間保持一定的制約關系,防止行政權力的 濫用。我國傳統的城市管理模式是“一條龍”管理,從決策到 執行,從審批到監督、處罰,都由一個部門決定,缺乏有效的 制約監督機制,行政執法中存在很大的隨意性。因此根據 “兩個分開”的原則,城市管理綜合執法機構,目前主要是集 中行使行政檢查權和處罰權。變過去由多個部門實施“突擊 式”、“運動式”的間斷性監督檢查,為一個執法部門對涉及城 管的事項實行以巡查為主的持續性檢查,實現城市管理的 “精簡、效能、統一”.
    城市管理綜合執法機構一經批準成立,就具有獨立的行 政執法主體資格,作為本級政府的一個行政部門,在轄區范 圍內綜合行使行政執法權。城市管理綜合執法意味著對行 政職能的重新調整,對行政處罰權的重新配置,相關行政職 能機關交出全部或一部分行政處罰權給城管執法部門,這勢 必會影響它和各業務主管部門之間的關系。由于政府職能 轉變不到位,配套制度沒有及時跟進,在實踐中使得綜合執 法部門與業務主管部門產生諸多矛盾。比如:工作銜接不到 位;綜合執法部門對一些技術性、業務性較強工作力不從心; 綜合執法部門的業務指導關系不順等.
    二　城市管理綜合執法的對策探討 (一)加大立法力度,彌補立法滯后的不足。為了解決多 頭執法、重復執法的問題,在暫時無法對單項法律、法規進行大 規模修改的情況下,《行政處罰法》確立了相對集中行政處罰權.
    現在城市管理綜合執法組織行使行政處罰權的依據主要是國務 院法制辦關于開展城市管理綜合執法試點工作的復函、文件及 地方政府為界定綜合執法組織的職責所發布的文件.
    綜合執法是對現行行政執法體制的改革,但改革不能超 越法律的規定,也應按照法律的程序進行。因此,要制定規 范城市管理綜合執法的法律,以統一全國各地現行的各種規 范相對集中行政處罰權和綜合執法的地方性法規和規章.
    并把綜合執法納入各業務領域的法律法規中,解決目前單行 法律法規和行政處罰法的沖突,解決城市管理綜合執法依據 不足的問題。所以立法機關應盡快制定統一的《城市管理 法》,確立城市管理綜合執法的體制,對綜合執法組織的法律 地位、職責、權限、人員編制、組織管理等做出法律上的規定, 為綜合執法組織的依法行政奠定基礎.
    (二)綜合執法機構的合法化。要進行城市管理執法體制 改革,首先要使綜合執法機構具有合法的身份。對于現有的 綜合執法機構名稱各異,性質不同要進行改革。首先要對原 有的機構名稱和機構性質進行清查。杜絕“兩個機構、一塊 牌子”的做法,理順綜合執法機構和原有的市容管理、監察機 構的關系,統一綜合執法機構作為政府職能部門的名稱,使 沿用歷史名稱逐步過渡為使用現有統一的綜合執法機構名 稱,防止有名無實或有實無名的名實不符做法。同時要統一 綜合執法機構的編制性質,解決部分執法人員為事業編制甚 至是社會人員的問題,提高執法隊伍的執法水平和素質.
    (三)界定城市管理綜合執法范圍。權責一致,即合理劃 分政府部門與行政執法機構的職責權限,明確綜合行政執法 機構的管轄范圍,是綜合執法的原則之一。綜合執法組織究 竟應當集中行使哪些行政處罰權,綜合到什么程度,哪些事項 應當由專業執法組織去處理,對這些問題目前尚缺乏明確的 界定。試點城市的具體做法也存在著一定的差異。因此,科 學合理地界定城市管理綜合執法的范圍,防止執法范圍的擴 大化

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