摘　要:時下陽光政府的建設(shè)成為我國社會主義法治建設(shè)進(jìn)程中的關(guān)鍵性環(huán)節(jié),稅務(wù)行政機(jī)關(guān)也提出 了陽光稅務(wù)的工作要求。然陽光政府這一政治法律概念正如許多其他政治法律概念一樣是西方的舶來品, 中國古代政治法律傳統(tǒng)中鮮有其身影,故對陽光政府的含義及其產(chǎn)生原因的分析成為全面客觀把握陽光政 府建設(shè)的基礎(chǔ)性前提性工作,與此也意味著對陽光政府基礎(chǔ)性理論研究是應(yīng)該伴隨著其建設(shè)的整個過程而 不是僅僅停留在建設(shè)之初.
    關(guān)鍵詞:陽光政府;　比較分析;　行政權(quán)力;　信息 　　
    一、陽光政府的含義 “政府”(government)一詞,導(dǎo)源于拉丁文的 “gubinere”和“Kubernan”,其原意是指導(dǎo)、駕馭 或操舵,后來逐漸又被賦予領(lǐng)導(dǎo)、管理和統(tǒng)治等含 義。政府這個術(shù)語由于通常所指對象的多樣化而造 成了界定上的困難。政治學(xué)理論中,政府通常指所 有國家機(jī)關(guān),包括立法(代議)機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、 司法機(jī)關(guān)和國家元首。有時,政府概念還表征在 “機(jī)關(guān)”以外的意義,指國家統(tǒng)治的活動過程,即 “統(tǒng)治與管理”或“國務(wù)活動”。另外政府還在指國 家統(tǒng)治的方式、方法或制度意義上使用。①可見, “政府”這一概念在一般政治語境中不是在狹義意 義上被嚴(yán)格使用的,凱爾森曾講到“政治理論(它 實(shí)質(zhì)上是國家理論)之不能令人滿意的情況,多半 是由于不同作者以同一名義對待很不同的問題,甚 至同一作者不自覺地在幾個意義上使用著同一個 詞”。②在憲法學(xué)或行政法學(xué)中所稱“政府”單指國 家行政機(jī)關(guān)。本文所要討論的“陽光政府”僅指行 政機(jī)關(guān),而不包括立法機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)。③行政機(jī)關(guān) 是“分權(quán)”理論的產(chǎn)物,最早明確使用這個概念的 是英國的政治學(xué)家洛克,而后世的孟德斯鳩集分權(quán) 理論的大成,再次明確地使用行政機(jī)關(guān)這個概念, 傳統(tǒng)觀念中將行政機(jī)關(guān)概括理解為政府.
    那么陽光政府的含意是什么?學(xué)界對此并無嚴(yán) 格的界定,但按字面意思,我們認(rèn)為陽光政府意味 著政府行為的透明化、公開化,也即將對政府行為 的透明性、公開性之訴求通過法律加以制度化的政 府,我們稱之為陽光政府。在理解陽光政府的含義 方面,本文嘗試通過對與陽光政府相關(guān)的其它概念 進(jìn)行比較分析,以期達(dá)到立體解析其內(nèi)涵的目的①.
    (一)陽光政府與正義的政府 正義乃是人類數(shù)千年來孜孜以求的價(jià)值,對政 府正義性的訴求,意味著對政府價(jià)值性的訴求。這 也是人們對政府的一種理想式訴求:在激進(jìn)的自由 主義者,政府始終為惡,而在保守自由主義者那里, 政府為必要之惡,但這并不意味著人們對政府的認(rèn) 識僅僅停留在惡的否定的層面上,人們也期望著政 府能夠成為正義的,能夠通過自己的行為來表達(dá)正 義②。其反面也就意味著:如果一個政府是不正義 的,則其權(quán)威也就喪失了合法性,其統(tǒng)治也就喪失了 應(yīng)有的效力。那么政府如何才能夠做到正義呢?這 個問題與何為正義緊密相關(guān),甚至對正義本身的理 解決定了人們對政府的評判,因?yàn)閷κ挛镌u判的前 提或基礎(chǔ)乃在于評判該事物的標(biāo)準(zhǔn)本身。對正義的 理解方式很多,我們主要遵循的是古希臘亞里士多 德將正義分為形式正義與實(shí)質(zhì)正義的傳統(tǒng)。形式正 義著重的是程序性問題,其社會意義在于機(jī)會的分 配。而實(shí)質(zhì)正義側(cè)重于結(jié)果,其社會意義在于以分 配后的最終結(jié)果做為評判標(biāo)準(zhǔn).
    那么,陽光政府與正義的政府之間是什么關(guān)系? 是不是政府做到了“陽光”,也就意味著政府滿足了 人們對正義的訴求?從實(shí)質(zhì)正義的角度來看,“陽 光”的訴求所解決的僅僅是一個政府在行使權(quán)力行 為方面的透明性問題,其本身并不能保證這種行為 的結(jié)果是正義的。行為結(jié)果正義與否將取決于政府 行為本身在內(nèi)容上的合理性、民眾對政府的影響力 度以及民眾的判斷力等因素③。所以,我們認(rèn)為,陽 光政府并不必然地能夠滿足實(shí)質(zhì)正義的訴求,其滿 足的僅僅是形式正義的要求,即在關(guān)涉民眾利益的 政府行為方面,能夠使利益相關(guān)人知曉對其利益將 要產(chǎn)生影響的政府行為的內(nèi)容,從這一點(diǎn)上來講,陽 光政府乃是形式正義在政府合法性方面的體現(xiàn)。那 么,是否“陽光”的訴求與實(shí)質(zhì)正義之間不存在任何 關(guān)系?形式正義的實(shí)現(xiàn)是實(shí)質(zhì)正義的保障,沒有了 形式正義,實(shí)質(zhì)正義往往容易背離正義的方向,從這 一點(diǎn)上來講,陽光政府乃是通過實(shí)現(xiàn)形式正義來保 障實(shí)質(zhì)正義實(shí)現(xiàn)。將陽光政府與正義的政府不加區(qū) 分相等同的做法,一方面是不切實(shí)際的,人們會在公 開的越來越多的錯誤的政府行為下,因?yàn)樽约翰�無 能力來改變政府行為,而發(fā)出正義政府之終結(jié)的歷 史嘆語;另一方面,如果一個政府僅僅以透明化來標(biāo) 榜自己為正義的政府,實(shí)質(zhì)上則為其大行不正義之 道打開了方便之門。綜上,對政府“陽光”的訴求僅 僅只是保障政府正義的一個方面,其尚未構(gòu)成正義 政府的充要條件,而僅僅是一個現(xiàn)代政府成為正義 政府的必要條件,陽光政府主要彰顯的是程序正義.
    正如英國上議院休厄大法官在1924年的國王訴蘇 塞克斯法官案所作的評論那樣:公平的實(shí)現(xiàn)本身是 不夠的,公平必須公開地、在毫無疑問地被人們能夠 看見的情況下實(shí)現(xiàn),這一點(diǎn)至關(guān)重要.
    (二)陽光政府與民主政府 民主本身并不構(gòu)成人類社會所追求的終極目 標(biāo),充其量為實(shí)現(xiàn)人類終極目標(biāo)的手段,也即僅僅具 有手段性或曰工具性的價(jià)值④.
    陽光政府與民主政府的關(guān)系表現(xiàn)為: 第一,陽光政府是民主政府的表現(xiàn)、前提和保 障.
    首先,民主的本質(zhì)要求公開。“民主即民治”⑤, 其本身即是對政府運(yùn)行方式的要求。這意味著一方 面政府權(quán)力的取得及其合法性是依賴民主的方式實(shí) 現(xiàn)的,既然政府是按照人民的委托履行公務(wù),那么政 府就其的所作所為有義務(wù)向人民公開,時時刻刻接 受人民的評判。古希臘思想家亞里士多德曾說:評 判宴席的權(quán)利在于食客而不在于廚師。也即意味著 評判政府工作的最終權(quán)利不在政府自身,而在人民 那里。另一方面,民治的實(shí)現(xiàn)也要求政府將自己的 行為公開,否則就不能稱之為“民治”,而僅僅是“官 治”.
    民主政府還意味著責(zé)任政府。責(zé)任政府(Re- sponsible Government)在含義上可分為廣義的和狹 義的。Black’s Law Dictionary對“責(zé)任政府”的解釋 是:“這個術(shù)語通常用來指這樣的政府制度,在這種 政府制度里,政府必須對其公共政策和國家行為負(fù) 責(zé),當(dāng)議會對其投不信任票或他們提出的重要政策 遭到失敗,表明其大政方針不能令人滿意時,他們必 須辭職”①。在英國學(xué)者E.C.S Wade和G. Gatfrey Phillips合著的《憲法與行政法》中對“責(zé)任政府”的 解釋是“在民主國家里,統(tǒng)治者應(yīng)該是有責(zé)任的,應(yīng) 該對被統(tǒng)治者負(fù)責(zé)。既然,人民直接統(tǒng)治是不切實(shí) 際的,那么,憲法設(shè)置了一個機(jī)構(gòu),在這個機(jī)構(gòu)里,統(tǒng) 治者應(yīng)該對人民選舉的代表負(fù)責(zé)。一般而言,‘負(fù) 責(zé)’有多種意思,‘責(zé)任’也有多種不同形式”②。這兩 個界定中,Black’s Law Dictionary的界定是狹義上 的,即責(zé)任政府所負(fù)的責(zé)任主要是政治上的責(zé)任,非 經(jīng)司法程序的認(rèn)定,非經(jīng)司法程序的認(rèn)可,而是通過 特定的政治程序。后者的界定是廣義上的,即責(zé)任 政府的責(zé)任既包括政治責(zé)任也包括法律責(zé)任、道義 責(zé)任,同時責(zé)任之確定即可通過非司法程序,也包含 司法程序.
    責(zé)任行政是伴隨近代民主政治的發(fā)展而產(chǎn)生 的,自由立憲主義與自由民主主義是責(zé)任政府的兩 大理論來源③。民主政府必然是責(zé)任政府,政府只有 真正履行其責(zé)任時才是合法的。責(zé)任政府既是現(xiàn)代 民主政治的基本理論,又是一種對政府公共管理進(jìn) 行民主控制的制度安排。作為民主政治時代的一種 基本價(jià)值理念,責(zé)任政府理念要求政府必須回應(yīng)社 會和民眾的要求并加以滿足。必須積極履行其社會 義務(wù)和職責(zé);必須承擔(dān)政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé) 任和道德責(zé)任。作為一種制度安排,責(zé)任政府意味 著保證政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的責(zé)任控制機(jī)制,意味著強(qiáng)化 對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約。這些在本質(zhì)上要求政府 公開其行為。當(dāng)代政府責(zé)任制度的主要形式包括彈 劾、信任投票、罷免、質(zhì)詢等制度,這些制度運(yùn)作的前 提就是政府信息公開化,公眾只有在能夠知曉政府 行為的情況下,才

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