［摘要］城市管理綜合執法是近年來興起的一種新的發展方式，綜合執法機關集多種處罰權于 一身，解決了實踐手段、執法環境、監督機制等方面的一些問題，同時又不斷出現一些弊端，與當前 中央倡導的構建“和諧社會”的精神相悖。嚴格執法，優化執法環境，健全監督體制，仍然要加大改革 的力度.
    ［關鍵詞］城市管理綜合執法；執法手段；執法環境；執法程序

    由試點到普及，城市管理綜合執法近幾年在全 國發展迅速。城市管理包括市容環衛、園林綠化、工 商管理、城市規劃、公安交通、環境保護……涉及范 圍相當廣泛。我國現行城市管理體制部門林立，各管 一攤，而許多執法問題常常牽涉幾個執法部門。綜合 執法則把多個部門的職能集中到了一個行政機關，避 免了實踐中存在的多頭執法、職責交叉、重復處罰、重 復擾民等問題，但有些問題仍然需要加以改進.
    一、城市管理綜合執法中存在的問題 1、執法手段、強制措施不足，執法阻力重重。城 市管理綜合執法觸及城市的邊邊角角，“城管”執法 手段比較單一，力量相對薄弱，實踐中的許多問題得 不到解決。看似一些雞毛蒜皮的小事，看似強弱分明 的兩方勢力，但執行起來卻阻力重重。在建筑物上亂 涂亂畫、流動攤販堵塞交通，今天抓了罰了，明天還 會有，就像與執法機關工作人員捉迷藏。許多頑癥很 難得到根治。另外，相對人不執行“、抗法”現象屢見 不鮮，甚至“暴力抗法”造成執法人員身體傷害的事 例也時有發生。城市管理行政綜合執法具有法律制 裁的強制性，當然不能像某些授益行政一樣，都能得 到相對人的積極響應。與之配套的強制調查權、行政 強制措施、強制執行權是必不可少的。然而，城市綜 合執法機關卻沒有這樣的權力。法院對于城管這樣 涉及小標的案件一般不會受理強制執行。執法人員 對拒不履行行政處罰的行為，既不能像公安機關一 樣可以對相對人采取拘留等強制措施，也不能行使 法院那樣的對抗法者實行強制執行。常常是束手無 策，導致許多違法行為屢禁不止。當事人和執法者搞 游擊戰，或者直面沖突.
    2、粗暴執法，執法程序虛置，惡化了執法環境.
    一方面，執法人員抱怨執法難、執法難以落到實處； 另一方面，老百姓也對一些執法者粗暴執法、違反程 序執法叫苦不迭。雖然各地對執法程序都有相關規 定，然而，在行政執法過程中，尤其是影響公民權利 和義務的具體行政行為時，很多情況并沒有遵守法 定程序。例如，在一些行政處罰案件中，一些執法人 員不亮證執法；扣押物品不開清單，撕一張罰款單了 事，或罰款不給收據、打白條代替，沒有填寫預定格 式的行政處罰決定書；扣證扣照不告知當事人享有 申請聽證的權利；先裁決后詢問，先處罰后取證；聽 證會不規范，等等，導致執法程序成為一紙空文，相 對人的權利自然也就無從保證。同時，各地“市容城 管”存在多頭執法、重復執法甚至野蠻執法“、亂罰 款”、“濫罰款”等不文明現象，使“市容城管”成為社 會輿論經常批評和譴責的對象。我們相信，大部分執法人員素質是好的，但也不可否認個別執法者存在 那種“官本位”思想，自認為高人一等，于是就滋生出 濫執法、執法腐敗，使執法者喪失了市民的信任。如 何重構城市管理執法主體與對象的關系，是一個值 得重視的問題.
    3、監督體制不健全。“一切有權力的人都容易濫 用職權，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使 用權力一直到遇有界限的地方才休止”。［1］行政權的 主動性特點，在有些情況下，會跨越法規的邊界侵害 到相對人的利益。同時，現代行政更具服務的特性， 行政機關的不作為同樣也會使公眾權益受到影響， 而在監督方面恰恰存在諸多紕漏。實踐中，原行政職 能部門與綜合執法機關職責的劃分很難把握，因此， 大部分城市都有相關行政管理部門與綜合執法部門 報請各自上級監督的規定，如《長沙市長沙管理綜合 執法試行辦法》中的第59、60條。［2］然而，如果綜合 執法機關和相關職能部門相互推脫，往往也會使此 規定流于形式，尤其是面對一些涉及公共利益的違 法行為，如在環城河附近擅自擺攤設點，影響城市環 境、污染水源的情況，如果環衛部門和城管部門都置 之不理的話，損害的仍然是公眾利益，而大家又找不 到一個正當的途徑去救濟，法律在這里出現了空檔.
    城市管理綜合執法往往涉及的是一些小數額的 罰款。考慮到訴訟成本，相對人很少因幾十元錢揪住 不放，把執法人員告上法庭。加之目前各地尤其是一 些人口密集的城市，往往一個區設一個基層法院，基 層法院的案件繁多，對于綜合執法這樣的小案件往 往應接不暇，提不起重視，沒有好的范例，使公眾望 眾多“前車之鑒”而止步于法院大門之外.
    二、城市管理綜合執法的改革建議 秉承中央倡導的“構建和諧社會”這一精神，充 分考慮綜合執法處于城市這一特定的執法環境的背 景，在法律上我們提出以下改革措施： 1、鼓勵公民監督，加大執法力度，賦予綜合執法 機關與處罰權配套的權力.
    鑒于現代城市管理面臨的執法難、執法依據繁 雜，以及黑車、小廣告等城市管理頑癥，湖南大學教 授郭道暉提出：打造法制城管、科技城管、人文城管 之外，還要加入“公眾城管”的重要概念。［3］公眾“城 管”的表現之一就是要充分利用市民的力量，加大對 違法“城管”行為的監督，不斷探索執法手段。如建立 群眾舉報監督機制，從對違法人的罰款中，按一定比 例獎勵舉報人。為了防止違法人知情不報，可以規定 凡此種情況，違法人可以憑證據免除責任，據此避免 舉報人和違法者走入“囚徒困境”。同時，這種舉報監 督機制一方面可以使違法者成為“過街老鼠”，另一 方面也可以培養公眾的取證意識.
    加大執法力度，是應對違法行為屢禁不止的一 種行之有效的辦法。香港對隨地吐痰、亂拋垃圾、非 法張貼、家犬糞便污染街道四項，可以判拘役高至 個月。內地至多是幾十到幾百元的罰款，如此不能給 相對人造成什么影響，起不到教育的效果。古云“亂 世用重典”，如果能“亂市用重罰”，也不失為一項好 辦法。鑒于國務院把限制人身自由的處罰權作了法 律保留，各市可以結合本地情況，從其他方面加大處 罰的力度。行政強制措施是行政機關調查案情、保全 證據、保護公共利益和公民人身、財產權的強有力手 段，很多行政機關需要有運用行政強制措施的權力 否則將無法履行其法定職責。［4］對于行政強制執行 的規定，大陸法系國家強調行政行為的執行力，因而 其設置了以行政機關為主要行政強制主體的行政強 制制度。如在法國和日本都有以行政刑罰確保行政 法中義務履行的制度設置。［5］英美法系則給予法院 更多的信賴，因而其行政強制主體這一角色主要由 法院來承擔。我國雖屬于大陸法系，然而在行政強制 執行的制度設置上，卻與大陸法系行政法有著根本 不同。中國的行政強制執行是以法院為主，以行政機 關為輔。由于在目前體制下，行政機關并不擁有強制 執行權，凡是法律規定未授權行政機關自行強制的 則該行政機關不得行使強制執行權，需要向人民法 院申請強制執行，體現了法律保留原則在行政強制 制度的運用。在城市管理綜合執法領域，由于行政制 度強制執行權的缺失，許多的行政權無法落到實處 一些暴力抗法、拒不執行的情況得不到有效控制，導 致行政權疲軟。賦予綜合執法機關行政強制執行權 可以使行政機關擺脫此種尷尬，目前《行政強制法 正在緊鑼密鼓地制定，希望能夠在這方面作出明確 規定.
    2、提高執法人員素質，嚴格依照程序執法，創建 良好的執法環境.
    多年的實踐證明，行政程序有利于充分調動行 政相對人參與國家管理、參與行政行為的積極性，避 免傳統法治“以權力制約權力”的局限。［6］城市管理 綜合執法機關較之其他行政機關有更多的機會與群 眾接觸，執法人員的一舉一動群眾都看在眼里，所 以，執法

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