局、長遠和公共的事務，對公民的權利和義務能產生普遍約束力。因此，縣級以上各級人大及其常委會應該主動地承擔起監督糾正的責任。實際上，人大及其常委會作為各級國家權力機關與立法機關，熟知法律規定，更能保證對“紅頭文件”的監督糾正質量。
發揮人大對“紅頭文件”的監督糾正功能，是有充分依據的。首先，從國家體制上講，人大及其常委會是各級國家權力機關，在國家的權力體系中處于核心地位。各級政府作為各級國家權力機關的執行機關，接受國家權力機關的監督糾正是理所當然的事。就是說，處于國家權力核心地位的各級人大及其常委會應該在“紅頭文件”的監督糾正機制中發揮核心作用。其次，從法律的角度講，根據憲法、組織法的規定：全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令，縣以上地方各級人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令。同時，隨著《監督法》的正式實施，監督領域的不斷深入，也讓人大及其常委會對“紅頭文件”的監督有了更充分的法律依據�！侗O督法》第三十條明確規定：縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會對本級人民政府發布的決定、命令，經審查，認為有不適當的情形的，有權予以撤銷�？梢�，備案審查并撤銷同級人民政府及其工作部門作出的同憲法和法律相抵觸的決議、決定等“紅頭文件”，是縣級以上人大及其常委會的一項法定職權。實際上，相對于政府內部對“紅頭文件”的行政監督來說，人大及其常委會對“紅頭文件”的監督具有層次高、效力大的特點。在實踐中，我們不難發現，對于一些違法的“紅頭文件”，政府系統內往往不便審查或監督效果不佳，但一旦經過人大及其常委會監督后，結果就大不一樣。所以，各級人大及其常委會理應在審查糾正“紅頭文件”的工作中發揮核心作用。因為，“一切權力屬于人民，因之來自人民，執行法律的一切官吏都是人民的受托人和仆人，在任何時候均應服從人民。”[6]
發揮人大對“紅頭文件”的監督糾正功能時，要具體問題具體分析。當“紅頭文件”出現超越法定權限、同現行法律、法規相抵觸或違背法定程序等情況時，人大可依法對其進行審查糾正；而對涉及群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，涉及限制或者剝奪公民、法人合法權利或涉及行政許可與處罰的，人大則應主動進行審查。經審查，“紅頭文件”有違規，而制定機關又不給予糾正的，人大相關部門可以向常委會主任會議提出給予撤銷的議案或建議。就是說，經過審查，對存在違背法定程序、超越法定權限、或與法律、法規等相抵觸以及規定不適當等問題的“紅頭文件”，人大常委會的法制工作機構或承擔備案審查工作的機構應告知“紅頭文件”制定機關，并要求其在一定時間內反饋辦理情況。對修改或者部分撤銷的“紅頭文件”，制定機關應該重新發文或者公布，如制定機關拒絕糾正，本級或上級人大常委會可以依法予以撤消。總之，只有各級人大及其常委會能夠更多、更大膽地舉起監督利劍，把人大的監督權真正落到實處，才能使影響社會方方面面的“紅頭文件”受到制度化的有力約束，使社會公眾免受違法“紅頭文件”之害。因為，人大作為人民的代表機關，負有通過清除與法律相抵觸的“紅頭文件”，切實維護公民權益的職責。
三、“紅頭文件”三位一體糾正機制構建的關鍵：法院審查
賦予法院審查糾正“紅頭文件”的資格是司法最終裁決原則的要求，司法最終裁決原則是現代法治社會的一項基本原則。美國著名法學家德沃金在論述關于司法權力定位時指出“法院是法律帝國的首都，而法官是帝國的王侯。”[7]可見，“紅頭文件”三位一體糾正機制的構建，離不開法院的司法審查。司法審查是糾正“紅頭文件”的關鍵環節，是遏制政府部門濫用職權的重要防線。司法審查相比較于行政審查，不僅更加合理、中立、客觀、公正，而且在建設法治社會的進程中，更能樹立法律的權威。同時，建立法院審查糾正“紅頭文件”的機制，在當下我國還有著直接的現實意義。讓法院來糾正“紅頭文件”不僅體現了法治上的進步，而且它對提高政府效率，對化解干群矛盾，對提高政府的公信力和親和力，進而減少政府部門的違法行政成本，都是一種不可或缺的要素。其實，在某種程度上說，保證“紅頭文件”的合法性，就是確認政府行政行為的合法性。所以，建立法院對“紅頭文件”的審查糾正機制無疑是一項好的制度設計。法院負責案件審判工作，對“紅頭文件”與法律、行政法規及規章不相符的情形非常熟悉，這就有利于法院對“紅頭文件”的審查糾正。最終，“紅頭文件”的合法性得到了提高，公民因為利益受損而提起的訴訟就會減少；這既有利于節約司法資源，也保證了“紅頭文件”的程序正義和實質正義。
賦予法院審查糾正“紅頭文件”的資格，必須有法律依據，這是法治社會的要求。從法律角度看，按照我國現行的《行政訴訟法》第十一條和第十二條的規定，只有拘留、罰款等具體行政行為可訴，政府、部門制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令等抽象行政行為不可以提起訴訟，而這些抽象行政行為就包括我們通常所說的“紅頭文件”。就是說，公民無法對“紅頭文件”提起訴訟，只能通過其它監督途徑解決。這樣，當事人得不到司法救濟，只能通過向上級部門申訴，即使最后該文件被撤銷，當事人損失也往往難以得到補償。而“如果一個糾紛未得到根本解決，那個社會機體就可能產生潰爛的傷口，如果糾紛是以不適當的和不公正的方式解決的，那么社會機體上就會留下一個創傷，而且這種創傷的增多，又有可能嚴重危及對令人滿意的社會秩序的維護。”[8]實際上，行政法規、規章的不可訴，尚可受到人大常委會、國務院法制部門等的一定監督，而“紅頭文件”所受的監督，反而更少。正是由于公民對有問題的“紅頭文件”還不能起訴，導致了司法監督的缺位，使得這類問題在各地、各部門一再出現。因此，要有效對“紅頭文件”進行糾正，應盡快對《行政訴訟法》中的相關條款進行修改，擴大“民告官”的受案范圍，取消“紅頭文件”的“司法豁免權”，讓公民能起訴政府的‘紅頭文件’，促使“紅頭文件”接受司法審查糾正。
賦予法院審查糾正“紅頭文件”的資格，把“紅頭文件”納入行政訴訟受案范圍，是必要的，也是適當的。隨著依法行政的推進和全社會法律意識的提高，對“紅頭文件”進行司法審查的社會環境日益成熟。從國家機構的設置看，司法機關是裁決所有法律爭議的國家機關，由法院來審查并裁決因“紅頭文件”而引發的爭議，也是司法職能的應有之義。反之，如果不能把“紅頭文件”納入訴訟的范圍內，將不利于行政法治的建設；因為各級政府、部門行使權力的方式之一就是制定規章、決定、命令，它對公民、法人、其他組織具有普遍的約束力；與具體的行政行為只是針對個人相比，“紅頭文件”一旦違法，將會給眾多人造成損失，其后果要遠遠大于具體行政行為；如果法院不能對“紅頭文件”進行審查糾正，那么就會致使更多人遭受損失。當然，和對具體行政行為的審查相比，法院對“紅頭文件”審查的“度”應該小一些。由于“紅頭文件”涉及政策，而政策屬于行政自由裁量的范圍，司法審查不應干預行政機關自由裁量權的行使。所以，法院對“紅頭文件”的司法審查一般應只限于三個方面：其一，被告是否享有發布“紅頭文件”的許可權；其二，“紅頭文件”是否與法律、法規或規章的明文規定相抵觸，或者是否明顯違反法律的目的、原則和精神；其三，是否符合法律規定的制定、發布程序。法院在依照相關程序進行審查后，對于違法的“紅頭文件”，可

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